Rencana Perumahan Terjangkau $2 Miliar di Philadelphia:Obligasi Daerah &Dampak Pembayar Pajak

Inisiatif Peluang Perumahan yang Menjadi Mudah dari Walikota Philadelphia Cherelle Parker, yang dimasukkan dalam anggaran kota yang disahkan pada 12 Juni 2025, merupakan upaya ambisius untuk mengatasi tantangan perumahan terjangkau di kota tersebut.

Parker telah berjanji untuk menciptakan atau melestarikan 30.000 unit perumahan terjangkau di seluruh kota, dengan biaya sekitar US$2 miliar.

Untuk membantu mendanai rencana tersebut, pemerintahan Parker mengatakan akan menerbitkan obligasi perumahan senilai $800 juta selama tiga tahun ke depan.

Dalam laporan rencana perumahan pada bulan April 2025, pemerintahan Parker mengakui bahwa, mengingat menurunnya investasi federal dalam perumahan yang terjangkau, hasil dari obligasi daerah yang diterbitkan oleh pemerintah daerah “telah mengambil peran yang sangat besar” dalam program perumahan Philadelphia.

Seringkali, hanya bendahara kota dan komite keuangan dewan kota yang memperhatikan detail di balik obligasi daerah ini.

Sebagai profesor hukum yang mempelajari dampak sosial dari obligasi daerah, saya yakin penting bagi penduduk kota untuk memahami cara kerja obligasi ini.

Meskipun obligasi daerah merupakan bagian integral dari upaya kota untuk meningkatkan akses terhadap perumahan yang terjangkau dan sesuai harga pasar, obligasi tersebut dapat mencakup biaya dan persyaratan tersembunyi yang menaikkan harga sehingga membuat layanan kota tidak terjangkau oleh penduduk berpenghasilan rendah.

Pemerintahan Parker telah berjanji untuk menciptakan atau melestarikan 30,000 unit rumah terjangkau di Philly melalui konstruksi baru, rehabilitasi, dan perluasan bantuan sewa. Jeff Fusco/Percakapan, CC BY-SA

Cara kerja obligasi daerah

Kebanyakan orang mengetahui bahwa perusahaan menjual saham di pasar saham untuk meningkatkan modal. Pemerintah negara bagian dan lokal melakukan hal yang sama dalam bentuk obligasi daerah, yang membantu mereka mengumpulkan uang untuk menutupi pengeluaran dan membiayai proyek infrastruktur.

Obligasi ini merupakan salah satu bentuk hutang. Investor dapat membeli bunga obligasi tersebut dan, sebagai imbalannya, pemerintah daerah berjanji akan membayar kembali uang tersebut beserta bunganya dalam jangka waktu tertentu. Uang dari investor berfungsi seperti pinjaman kepada pemerintah.

Obligasi daerah sering kali digunakan agar satu generasi pembayar pajak tidak harus menanggung seluruh biaya proyek yang akan menguntungkan banyak generasi penduduk. Biaya pembangunan jembatan, misalnya, yang akan digunakan selama beberapa dekade, dapat disebar selama 30 tahun sehingga penduduk akan membayar kembali pinjamannya secara perlahan seiring berjalannya waktu dibandingkan membebani penduduk dengan kenaikan pajak yang besar dalam satu tahun untuk menutupi biaya tersebut.

Namun, biaya pinjaman menaikkan biaya proyek dengan menambahkan pembayaran bunga seperti halnya hipotek menambah biaya pembelian rumah secara keseluruhan. Secara keseluruhan, pasar dan pemerintah negara bagian dan lokal secara historis memandang biaya ini sebagai sebuah trade-off yang layak.

Beberapa obligasi daerah mempunyai batas

Pemerintahan Parker memiliki beberapa pilihan untuk meningkatkan modal di pasar kota.

Metode yang paling umum adalah melalui obligasi umum, yang didukung oleh otoritas kota untuk mengenakan dan memungut pajak. Para pemegang obligasi bergantung pada “kepercayaan dan kepercayaan penuh” dari kota tersebut untuk meyakinkan mereka bahwa jika kota tersebut mengalami kesulitan membayar utangnya, maka kota tersebut akan menaikkan pajak bagi penduduknya untuk menjamin pembayaran tersebut.

Pemerintah kota berencana untuk menggunakan obligasi umum untuk membantu mendanai rencana perumahan yang terjangkau, namun ada batasan berapa banyak yang dapat dipinjam dengan cara ini. Konstitusi negara bagian membatasi kemampuan Philadelphia untuk berhutang hingga total 13,5% dari nilai properti kena pajak, berdasarkan rata-rata jumlah ini selama 10 tahun sebelumnya.

Philadelphia lebih terjangkau dibandingkan beberapa kota besar AS lainnya, menurut laporan Pew Charitable Trusts pada tahun 2020, namun kota ini memiliki tingkat kemiskinan yang tinggi. Jeff Fusco/Percakapan, CC BY-SA

Philly punya pilihan lain

Namun, pemerintah kota juga mempunyai wewenang untuk mengambil bentuk utang lain:obligasi pendapatan. Obligasi pendapatan bergantung pada sumber pendapatan tertentu dan bukan pada kekuasaan perpajakan pemerintah. Yurisdiksi menerbitkan obligasi pendapatan untuk mendanai proyek atau layanan tertentu – biasanya yang menghasilkan pendapatan dari biaya yang dibayarkan oleh pengguna.

Misalnya, perusahaan utilitas air atau listrik milik publik bergantung pada biaya air dan limbah atau tarif dan biaya listrik untuk membayar kembali obligasi pendapatan mereka. Demikian pula, otoritas transportasi akan mengandalkan tol untuk membayar kembali obligasi pendapatan yang diterbitkan untuk membangun jalan tol, seperti Pennsylvania Turnpike.

Berdasarkan undang-undang negara bagian, obligasi pendapatan adalah “hutang non-hutang.” Hutang tersebut bukanlah hutang yang harus dibayar oleh pemerintah kota, karena pemerintah kota belum berjanji untuk membayar kembali hutang tersebut melalui penggunaan kekuasaan perpajakannya sendiri. Sebaliknya, orang-orang yang membayar biaya untuk menggunakan layanan ini justru membayar kembali utangnya.

Sejak negara-negara bagian mulai menerapkan batasan utang yang lebih ketat setelah Depresi Besar pada tahun 1930-an, kota-kota di seluruh AS semakin banyak menggunakan obligasi pendapatan untuk menghindari batasan utang negara dan tetap mendanai layanan publik yang berharga, termasuk proyek perumahan yang terjangkau.

Ketika lembaga pemerintah lain – bukan pemerintah kota – menerbitkan obligasi, dan pemerintah kota membayar mereka biaya layanan untuk melakukan hal tersebut, hal ini disebut dengan utang saluran (conduit debt). Kewajiban untuk membayar biaya layanan kepada entitas pemerintah lainnya merupakan utang saluran yang dibayar oleh kota dari dana umumnya.

Di Philadelphia, utang saluran mencakup obligasi pendapatan yang diterbitkan oleh Otoritas Philadelphia untuk Pengembangan Industri dan Otoritas Pembangunan Kembali Philadelphia.

Dari tahun fiskal 2012 hingga 2021, utang kota dari obligasi umum yang dibayarkan dari dana umum adalah antara $1,3 miliar hingga $1,7 miliar per tahun. Namun, utang saluran kota ini melampaui jumlah tersebut setiap tahunnya, berkisar antara $1,8 miliar hingga hampir $2,3 miliar. Dalam beberapa tahun terakhir, utang saluran lebih kecil dibandingkan utang kota yang berasal dari obligasi obligasi umum.

Kota ini mencatat utang saluran – dan wajib membayarnya kembali – meskipun utang tersebut berasal dari obligasi yang diterbitkan oleh otoritas pembangunan, karena utang ini mengalir kembali ke kota. Dalam obligasi yang diterbitkan lembaga-lembaga tersebut, kota sebenarnya menjadi seperti klien lembaga tersebut. Pemerintah kota biasanya diwajibkan membayar biaya layanan agen sebagai bagian dari kewajiban kontrak yang tidak dapat dibatalkan.

Pendapatan yang menjadi sandaran obligasi lembaga-lembaga pembangunan, yaitu uang yang diharapkan akan dibayar kembali oleh pemegang obligasi, tidak berasal dari biaya yang dibayarkan oleh penduduk dari kantong mereka sendiri – misalnya melalui penjualan tiket dari stadion olahraga yang dibangun dengan obligasi pendapatan. Uangnya malah keluar dari kas kota.

Celah menuju perumahan yang terjangkau

Pada dasarnya ini adalah celah bagi kota untuk melewati batas utang yang ditetapkan untuk Philadelphia dalam konstitusi negara bagian. Terkadang kreativitas dalam pemerintahan memerlukan penggunaan celah untuk menyelesaikan pekerjaan – untuk mendapatkan jawaban ya, bukannya menemui jalan buntu.

Pertimbangkan analogi ini. Katakanlah saudara perempuan Anda mengambil pinjaman bank untuk membelikan mobil untuk Anda karena batas kredit Anda sudah maksimal. Dia mengandalkan Anda untuk membayarnya kembali, dan dia menggunakan pembayaran Anda untuk membayar bank. Namun jika Anda tidak membayarnya kembali, menurut hukum dia tidak bertanggung jawab untuk membayar sendiri ke bank. Jadi, itu utangmu, tapi dialah penghubungnya.

Jika pemerintah kota bisa bertanggung jawab, maka pemerintah kota dapat menggunakan utang secara bertanggung jawab untuk mewujudkan pembangunan perumahan yang terjangkau.

Kantor walikota tidak menanggapi pertanyaan saya tentang apakah mereka berencana menggunakan utang saluran yang dikeluarkan oleh otoritas pembangunan, apakah utang saluran tersebut akan mencakup biaya layanan, dan dana apa yang akan digunakan untuk membayar biaya tersebut.

Dalam upayanya untuk meningkatkan akses terhadap perumahan yang terjangkau, menurut pandangan saya, pemerintahan Parker harus berhati-hati dalam membatasi biaya layanan yang disetujui untuk dibayarkan – yang tidak memiliki batasan yang ditentukan secara hukum – dan juga memperhitungkan di mana mereka akan memperoleh pendapatan untuk menutupi biaya-biaya tersebut. Misalnya, apakah akan berasal dari penjualan tanah milik pemerintah kota? Biaya dibebankan kepada pengembang? Atau sumber lain?

Jika tidak, pembayar pajak mungkin harus membayar tagihan yang pada dasarnya tidak terbatas.

Baca lebih lanjut cerita kami tentang Philadelphia.